Ustawa śmieciowa na Pomorzu: Niech politycy zapłacą za błędy [ROZMOWA]

Samorządy masowo bojkotują tzw. ustawę śmieciową, twierdząc, że jej przepisy są złe. Czy lokalnym politykom należą się za to gromy czy gromkie brawa?
Jest prawo, które trzeba wykonać. Bez względu na takie czy inne racje w tej sprawie, bez względu na sprzeczności w przepisach czy jakiekolwiek inne, pozaprawne okoliczności - samorządy czy organy państwowe muszą podjąć określone działania. Organy władzy publicznej - czy to rządowe czy samorządowe - są zobligowane do stosowania przepisów. Na tym zasadza się państwo prawa.

Trudno jednak się dziwić oporowi samorządowców, skoro nawet premier skrytykował zapisy obowiązującej ustawy.
To, że Rada Ministrów krytykuje ustawę, jest tym bardziej niepokojące. Przecież rząd brał udział w tworzeniu tego prawa. Występował z inicjatywą ustawodawczą, a następnie przedstawił konkretny projekt. Cała ta sytuacja świadczy o niefrasobliwości rządu. Przecież o tym, że te przepisy są złe, nie dowiedział się w ubiegłym tygodniu.

Jak w takim razie powinien teraz zachować się rząd i parlament?
Przede wszystkim trzeba sobie zdać sprawę, że tę ustawę można było zmienić w trybie pilnym. Jeżeli nawet nie w całości, to chociaż w zakresie dotyczącym terminu podjęcia obowiązkowych uchwał przez samorządy. W ten sposób prawodawca zyskałby czas na doprecyzowanie przepisów. A tak to nie dał samorządom wyjścia.

Samorządowców przecież nie weźmie się "w kamasze".
Jeśli gmina nie podjęła w odpowiednim terminie obowiązkowej uchwały, to musi to zrobić za nią wojewoda. Wydaje tzw. zarządzenie zastępcze.

Tyle że słyszymy, że wojewodowie mogą - łagodnie rzecz ujmując - nie mieć motywacji do egzekwowania przepisów tak krytykowanych przez ich przełożonego, czyli szefa rządu.
Wojewoda ma obowiązek - a nie prawo - wydać zarządzenie zastępcze. Nie wyobrażam sobie sytuacji, w której tego obowiązku nie wypełniłby. W końcu jest przedstawicielem rządu w terenie, którego jednym z podstawowych zadań jest nadzór nad samorządami. Taka postawa byłaby zachęcaniem obywateli do niestosowania prawa. Byłby to ten sam "patent", który zastosowało dotąd kilku polityków, żeby wymienić tylko Jacka Kurskiego z Solidarnej Polski, Jarosława Kaczyńskiego z Prawa i Sprawiedliwości, ale też Krzysztofa Wyszkowskiego. Każdy z nich głośno deklarował, że nie wykona prawomocnego wyroku sądowego.

Samorządy buntują się przeciw ustawie, natomiast w tym przypadku mówimy o sądowej wykładni prawa.
To jest dokładnie ten sam mechanizm, tylko będący odpowiedzią na efekt procedury stanowienia prawa, a nie na konkretne jego zastosowanie. To, że samorządy nie chcą dziś stosować ustawy, wynika m.in. z tego, że prawodawca nie liczył się z głosem adresatów przygotowywanych norm. Ich reakcja to sygnał, czym mogą zakończyć się pozorne konsultacje społeczne. Oczywiście te mankamenty nie usprawiedliwiają samorządów z nierealizowania obowiązków ustawowych.

Indywidualne nieposłuszeństwo tego czy innego obywatela ma jednak inny wymiar niż bojkot ze strony władz kilkudziesięciu samorządów terytorialnych.
Tym bardziej jest to zjawisko niepokojące. Mamy bowiem do czynienia z działalnością organów publicznych, które w sposób wręcz programowy nie stosują prawa. Niestety, sytuacja wpisuje się w szerszy kontekst obniżania jego jakości. Złe merytorycznie przepisy, niechęć samych ich twórców do ich stosowania oraz aprobata dla bierności organów państwa w ich egzekwowaniu - te trzy elementy razem wzięte są mieszanką wybuchową i stanowią wyraźny przykład pauperyzacji polskiego prawa.

Po raz pierwszy chyba możemy zaobserwować tak otwarty bunt "publiczny" przeciwko określonym przepisom.
Nie określiłbym tego zjawiska mianem precedensowego. Zjawisko sprzeciwu wobec obowiązującego prawa nie jest obce teorii prawa. Przykłady obywatelskiego nieposłuszeństwa obserwowaliśmy ostatnio podczas prób wdrożenia ACTA czy w reakcji na działania oszczędnościowe podejmowane w Hiszpanii i we Włoszech.

Tyle że tym razem posłuszeństwo wypowiadają nie obywatele, ale przedstawiciele samorządu, a więc i poniekąd władzy państwowej.
Tym gorszy przykład dają obywatelom. Bądź co bądź samorządowcy są reprezentantami władzy publicznej. Ich obowiązkiem jest wzmacniać poczucie praworządności u obywateli. Bo skoro władza nie chce respektować obowiązującego prawa, to któż zechce? Oczywiście można zastanawiać się, czy samorządowcom wolno przypisywać takie - pozaustrojowe - uprawnienie do bojkotu. Jednak zdaje się, że nie tędy droga. Znamienne jednak, że tam, gdzie to samorządy mają możliwość nakładania pewnych obowiązków na obywateli, tam oczekują od nich skrupulatnego przestrzegania przepisów. Natomiast teraz - w sytuacji, gdy to na gminy nałożony jest niewygodny obowiązek - część z samorządowców rości sobie prawo do obywatelskiego nieposłuszeństwa.

Jakie konsekwencje mogą ponieść niepokorni radni czy prezydenci?
Obawiam się, że grozi im co najwyżej pozorna odpowiedzialność polityczna. Oczywiście zależy ona od odbioru społecznego podejmowanych przez nich działań. Bulwersuje mnie to, że wobec polityków często jest ona jedynie iluzoryczna. Głośno podkreślając konieczność wprowadzenia odpowiedzialności finansowej urzędników za złe decyzje, nie mówi się o odpowiedzialności - czy to finansowej, czy karnej - polityków. A efekty jej braku właśnie obserwujemy.

Niebezpieczne skutki stosowania odpowiedzialności karnej wobec polityków obserwujemy na Ukrainie.
Nie jestem zwolennikiem wsadzania polityków do więzienia. Jednak wprowadzenie odpowiedzialności finansowej za popełnienie błędów wydaje się racjonalnym rozwiązaniem. Podobne rozwiązanie zastosowano w Polsce wobec adwokatów, którzy mają obowiązek ubezpieczenia się.

Wracając jednak do meritum sprawy - skoro obecnie przygotowywana jest nowelizacja ustawy śmieciowej, to może jednak rząd czy samorządy powinny wstrzymać się ze stosowaniem obowiązujących, ale złych przepisów?
To proszę wyobrazić sobie sytuację, w której mamy określone przestępstwo, ale słyszymy, że ustawodawca nosi się z zamiarem wykreślenia go z kodeksu karnego. Tymczasem przed sądem staje osoba oskarżona o jego popełnienie. Jak ocenilibyśmy wówczas tłumaczenia oskarżonego, który twierdzi, iż sądzenie go z tego paragrafu nie ma sensu, bo prawo i tak będzie zaraz znowelizowane? Gdybyśmy powszechnie pozwolili sobie na niestosowanie prawa, tylko dlatego że jest ono złe, to mielibyśmy w Polsce do czynienia z kompletnym paraliżem jego stosowania.

Czyli że raczej zamiast bojkotować złe przepisy powinniśmy "wymienić" prawodawcę - parlament - na lepszego?
Co do skuteczności drugiego rozwiązania jestem pesymistą. To jest jak w tym porzekadle - mając części do malucha, nie złoży się mercedesa. Proces pauperyzacji polskiego prawa trwa od mniej więcej 1990 r. Byle jak jest ono tworzone i w tej chwili. Nawet te nowelizacje ustaw, które prezentowane są jako sukces ustawodawstwa, częstokroć mają istotne wady. To nie zwalnia nas z obowiązku respektowania przepisów.

Gdzie więc powinna przebiegać granica między samorządami lokalnymi a władzą państwową?
Ustalenie równowagi między władzą państwową a samorządową jest problemem bardzo istotnym. Wciąż jesteśmy jednak państwem unitarnym, stąd w obecnym ustroju nie ma mowy o takiej niezależności, jaką mają chociażby poszczególne landy w Republice Federalnej Niemiec. Przy czym nie jestem przekonany, czy jest dobrze, że w Polsce funkcje kontrolne wobec samorządu terytorialnego wykonuje władza wykonawcza. Oczywiście z punktu widzenia operacyjnego nadzór sprawowany przez wojewodów wydaje się wygodnym rozwiązaniem. Należałoby się zastanowić, czy to aby nie Sejm, na przykład za pośrednictwem konkretnych komisji, powinien sprawować nadzór nad praworządnością samorządów. Wówczas moglibyśmy mówić o pełnym rozdziale władzy wykonawczej i ustawodawczej.

Dr Filip Przybylski-Lewandowski, adiunkt w Katedrze Teorii i Filozofii Państwa i Prawa Uniwersytetu Gdańskiego, adwokat