Prof. Regulski: Ograniczenie liczby kadencji nie jest receptą na uczciwość władzy

Z prof. Jerzym Regulskim rozmawia Jarosław Zalesiński.

Czemu przy uchwalaniu ustaw samorządowych nie przyjęto zasady kadencyjności burmistrzów czy prezydentów miast?
- A po co? Ludziom trzeba zostawić swobodę wyboru. Władza lokalna jest władzą ludzi, dlatego nie należy im za dużo spraw urządzać. Niech ludzie wybierają, kogo chcą.

Ale czy twórcy samorządu w Polsce przewidywali, że niemałą grupę samorządowców skazują - mówiąc żartem - na wieloletnie wyroki?
- Nie było wtedy rozmów na ten temat. Dziś można powiedzieć, że ma to swoje dobre i złe strony. Korzyści to zaufanie, możliwość budowania długotrwałych strategii rozwoju, spokój, stabilność. A do minusów należy to, że człowiek po jakimś czasie się wypala, przestaje być reformatorem, jedynie uklepuje to, co jest, bo to jest według niego najlepsze.

Minusy pojawiają się tam, gdzie stabilność przechodzi w stagnację.
- Tak się dziać może, ale wcale nie musi. Są wójtowie i burmistrzowie, którzy rządzą nawet przez pięć kadencji. Ale czy samo w sobie jest to złe? Zmiana powinna się dokonywać wtedy, kiedy tego chcą ludzie, a nie dlatego, że ktoś rządzi długo. Tu raczej widzę problem: samorząd nadal nie jest wystarczająco zakotwiczony w świadomości społecznej, nie zawsze więc powstają społeczne siły, które potrafią coś zmienić.

I tak się to wtedy turla. Władza się zasiedziała, ale ludzie nie mają dość energii czy zdolności organizowania się, żeby to zmienić.
- Owszem, jest takie niebezpieczeństwo. Bywa, że wójtowie czy burmistrzowie rządzą zbyt długo i że wytwarza się wokół nich układ. W małych gminach urząd gminy jest jednym z najważniejszych pracodawców. Wśród gminnych pracowników, czym dłużej rządzi wójt, tym tworzy się większa grupa osób zainteresowanych utrzymaniem istniejącego stanu. To wystarcza, by taki układ funkcjonował dalej.

Układ zamknięty, którego nie można zmienić.
- Według mnie wprowadzenie jakiegoś automatyzmu, ograniczenie możliwość ponownego kandydowania, nie jest żadnym rozwiązaniem. Czasami podjęcie długoterminowych działań wymaga właśnie stabilnej władzy w dłuższym okresie. Niektórzy sugerują nawet, żeby z tego powodu wydłużyć kadencję, ponieważ w cztery lata wiele się nie załatwi.

Wydłużyć do ilu?
- Sześciu lat na przykład. Ale ja bym się za tym nie opowiadał. Problem w ogóle nie polega na tym, jak długo kto rządzi. Problemem jest większe zaangażowanie ludzi i zwiększanie kontroli społecznej.

Dzisiaj jest za słaba?
- Przez 20 władza wykonawcza rozszerzała zakres swoich uprawnień. Przy tej okazji popełniono poważny błąd, gdy wprowadzając bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów nie zmodyfikowano wewnętrznego ustroju gminy, zmieniając jedynie słowo zarząd na wójt. Wewnętrzny ustrój gminy stał się niespójny i konfliktogenny. Wójtowie czy burmistrzowie mają ogromną władzę, a zbyt słaby jest nadzór społeczeństwa nad realizacją ustalonej strategii rozwoju gminy. Są w też trudno odwoływalni.
Rozwiązaniem byłaby nie kadencyjność, tylko inna relacja między radą a władzą wykonawczą?
- Nie ma na to jakiejś gotowej recepty, trzeba się też nad tym dobrze zastanowić. W każdym razie obecnie konflikt między radą a wójtem mamy wpisany w ustawę. Kiedy wszyscy się kochają i ze sobą współpracują, problemu niby nie ma, ale tam, gdzie zgody nie ma, od razu się pojawia. Radni chcą zaistnieć, dlatego podejmują jakieś działania, a ponieważ przy takich uprawnieniach nie za wiele mogą zrobić, to przynajmniej utrudniają wójtowi czy burmistrzowi życie.

Jak to zmienić?
W moim przekonaniu nie tylko poprzez zwiększanie kontroli rady na wójtem, ale także dzięki większej kontroli społecznej. Potrzebna jest znacznie większa przejrzystość decyzji, a przede wszystkim powinien zostać wprowadzony system oceny burmistrza czy wójta z realizacji uchwalonych strategii.

Ale rada udziela absolutorium.
- Tylko nie bardzo wiadomo, czemu ono służy. Coroczne absolutorium powinno mieć dwojaki charakter. Z jednej strony jest to kwestia oceny prawidłowości wydatków, ale z drugiej strony musi też istnieć ocena, czy kierujący gminą realizuje przyjętą strategię rozwoju. Bo formalnie może być wszystko w porządku, ale nie odpowiadać temu, czego chcą ludzie.

Kto miałby oceniać? Rada? Mieszkańcy? Jak właściwie?
- To złożona sprawa. Musi być też zapewniona stabilność władzy, nie można jej sobie ot tak odwoływać przy każdej okazji. Ale z drugiej strony musi istnieć nadzór i kontrola społeczna. Burmistrz musi mieć poczucie, że patrzy się, czy rozwój miasta idzie w dobrym kierunku.
Gdyby mieszkańcy zaczęli się tym żywiej na co dzień interesować, wiele by to zmieniło.
Dużym polskim problemem jest znikome zaangażowanie ludzi w problemy samorządności. Składa się na to wiele przyczyn. Wysoce szkodliwa jest na przykład działalność mediów, które samorządnością zainteresowane są głównie wtedy, gdy ktoś coś ukradł. Nie ma natomiast oceny pozytywnej. Samorząd stał się w Polsce trwałym elementem ustroju, ale ludzie nadal nie bardzo wiedzą, co to jest ta cała samorządność.

Ryszard Sobiesiak, biznesmen znany z afery hazardowej, opowiadał komuś przez telefon, że burmistrz Dusznik na jego życzenie zwoła radę, że napisze mu taki a taki dokument. Burmistrz Dusznik rządził przez dwie kadencje, po przerwie został wybrany ponownie. Od takich lokalnych układów już niedaleko do mafii.
- A gdzie nie rodzą się układy i mafia? To niebezpieczeństwo jest powszechne, niezwiązane tylko z lokalną władzą. By je ograniczać, musi istnieć system kontroli społecznej. Kadencyjność niczego nie zmieni w sprawach uczciwości władzy, nie uchroni nas przed nadużyciami. To nie ten kierunek potrzebnego działania.

Jerzy Regulski (ur. 1924) jest ekonomistą, ekspertem z zakresu samorządu terytorialnego, prezesem Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej.