25 lat samorządu terytorialnego. Prof. Jerzy Regulski: Nie dokończyliśmy tej reformy [ROZMOWA]

Wkrótce czekają nas kolejne wybory samorządowe. Co się Polakom udało, jeśli chodzi o reformę samorządu?
Udało się bardzo dużo. Dzięki temu, że samorząd istnieje, Polska jest taka, jaka jest. Bez samorządu Polska byłaby zarządzana z Warszawy.

Ale nie ma w Europie państwa bez samorządu.
Nie ma. Ale na tle Europy Polska jest jednym z bardziej zdecentralizowanych krajów. Na pewno najbardziej spośród dawnego bloku sowieckiego, a może też pod tym względem konkurować z wieloma krajami Europy Zachodniej.

Jakie były początki tych zmian, które nastąpiły po 1989 roku?
Reforma samorządowa to nie tylko pierwsze wybory do samorządów, to była istotna reforma ustroju państwa. Zmiana polegała na tym, że odeszliśmy od scentralizowanego układu, jaki funkcjonował w PRL. Samorządy uzyskały autonomię i możliwość podejmowania decyzji we własnym imieniu. Wójt przestał podlegać wojewodzie. Gminy uzyskały prawo własności i przejęły kilka milionów nieruchomości i półtora tysiąca przedsiębiorstw państwowych. To stworzyło sytuację, w której gminy mają własne zasoby, osobowość prawną, uzyskały dostęp do kredytów, mają własne pieniądze i własną administrację. Żeby mogło się tak stać, trzeba było zmienić 94 ustawy. To była zmiana całego ustroju państwa. Jej wdrożenie wymagało nie tylko zmian legislacyjnych, ale przebudowy organizacyjnej państwa, przede wszystkim zaś przebudowy umiejętności i mentalności społecznej. Dlatego stworzyliśmy Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej, społecznego partnera dla rządu i parlamentu. Bez współdziałania organizacji pozarządowych taka reforma jest niemożliwa.

Jak długo trwały te prace, skoro w 1989 wszystko już było gotowe?
Zaczęliśmy w 1980 roku, przez 10 lat przygotowywaliśmy się, wobec tego przy Okrągłym Stole dokładnie wiedzieliśmy, czego chcemy. Jako jedyny zespół podpisaliśmy protokół rozbieżności pomiędzy stroną solidarnościową i rządową. Oni nam proponowali różnego rodzaju działania pozorne. Strona rządowa chciała, żeby zrobić mienie komunalne, ale osobowość prawna miała już przysługiwać nie gminom, tylko radom narodowym. Chcieli zrobić samorząd województwa, ale wojewoda, który stałby na czele tego samorządu, miał być dalej urzędnikiem państwowym... Stwierdziliśmy, że nie podpiszemy porozumienia. Bo my chcieliśmy reformy całego państwa.

Co dalej, po Okrągłym Stole?
Senat podjął inicjatywę ustawodawczą, bo był gotowy program i wiadomo było, co konkretnie trzeba zrobić. Praktyczne prace zaczęły się w październiku 1989 roku, wtedy, kiedy zostałem powołany na pełnomocnika rządu Tadeusza Mazowieckiego ds. samorządu terytorialnego. Podzieliliśmy się zadaniami z Senatem, który przeprowadził zmianę konstytucji i uchwalił cztery podstawowe ustawy ustrojowe. A zmiany kompetencyjne były przeprowadzone w moim urzędzie, na szczeblu rządowym. Senat przedstawił projekt zmian ustaw w październiku 1989 roku, Sejm uchwalił ustawy w marcu 1990 roku. Czyli wszystko odbyło się w pięć miesięcy. 90 pozostałych ustaw wymagało uzgodnień wszystkich resortów. Zostały uchwalone na przełomie kwietnia i maja 1990 roku, a 27 maja wszystko weszło w życie.

Imponujące tempo, ekspresowe, można by rzec.
Bo byliśmy dobrze przygotowani, wiedzieliśmy, czego chcemy, mieliśmy poparcie polityczne, więc trzeba było "jechać" do przodu. Wiedzieliśmy, że jeśli się tego nie załatwi błyskawicznie, to się tego nie załatwi nigdy.
A nie było wokół tego sporów politycznych? Próbuję sobie wyobrazić dzisiaj taką reformę...
Dzisiaj nic nie można załatwić, każda rzecz będzie wyśmiana i oprotestowana przez opozycję, niezależnie od tego, czy będzie dobra, czy zła.

Wtedy tak nie było?
Nie. Wszyscy chcieli zmian, tylko problem polegał na tym, że nikt nie wiedział, czym jest samorząd. I były poważne opory wynikające z konfliktu interesów środowisk postkomunistycznych. Ale to nie tylko te środowiska, również na przykład Związek Nauczycielstwa Polskiego strasznie protestował i zrobił wiele szkód dla reformy, podobnie różne inne związki zawodowe. I, niestety, ta reforma nie została tak zrealizowana, jak myśmy tego chcieli, a potem, po upadku rządu Mazowieckiego, premier Bielecki nie rozumiał całej sprawy i zlikwidował cały mój zespół. Reforma została niedokończona. Ale wtedy już zaangażowanie prac było tak dalekie, że nie było możliwości wycofania się.

Przejdźmy do teraźniejszości. Krokiem w stronę demokratyzacji samorządu mają być jednomandatowe okręgi wyborcze, po raz pierwszy w większości średnich i małych miast oraz wsi w Polsce.
Jestem za. Zobaczymy, czy się to rozwiązanie sprawdzi, tego nie wiadomo, bo to są rzeczy nieprzewidywalne. Mam nadzieję, że powstaną przede wszystkim silniejsze powiązania radnych z wyborcami, bo będą oni wiedzieli, kto reprezentuje ich interesy. Jakość radnych dotychczas budziła poważne wątpliwości. Mam nadzieję, że będzie lepsza, bo teraz nie dojdzie do sytuacji, w której na początku listy jest "lokomotywa", a potem byle kto się doczepia. Mam nadzieję, że zostaną wysunięci lepsi kandydaci, bo ci gorsi będą odpadać.

Zasada będzie taka, że kto wygrywa, bierze wszystko. To, jak mówi wiele osób, może zabetonować lokalną scenę polityczną.
To mówią ci, którzy nie rozumieją odmienności wyborów lokalnych od parlamentarnych. Ja, oczywiście, byłbym przeciwnikiem jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu. Ale wybory lokalne i parlamentarne - to co innego. Dziennikarze powtarzają, że trzeba dokonywać zmian w lokalnej scenie politycznej, a ja pytam: dlaczego, jeśli ludzie są zadowoleni? Dlaczego na siłę im narzucać coś, czego nie chcą? Jeśli będą chcieli, żeby dana osoba nie była już wójtem czy burmistrzem, to po prostu kolejny raz na tę osobę nie zagłosują. Samorządność polega na tym, że ludziom daje się prawo do samorządzenia i podejmowania własnych decyzji. Wprowadzenie zasady, że burmistrz może sprawować swoją funkcję tylko przez dwie albo trzy kadencje, to ograniczenie demokracji.

Mówi się też o likwidacji powiatów. Pan jest zwolennikiem takiego rozwiązania?
Nie ma możliwości likwidacji powiatów. Nie da się przekazać wszystkich ich kompetencji gminom. Ale trzeba bardzo gruntownie zastanowić się nad ich naprawą. Bo dziś nie mają ani pieniędzy, ani kompetencji. Trzeba zwiększyć siłę współpracy powiatów z gminami. Powiaty poszły własną drogą i utworzył się zupełnie niezależny szczebel, który powinien współpracować z gminą, a nie współpracuje.

A jeśli na to nałożymy lokalne wojenki polityczne, starosta z PiS, burmistrz z Platformy...
Jeśli chcemy podzielić Polskę na PiS i Platformę, to lepiej od razu się powiesić... Trzeba pracować dla ludzi, niezależnie od tego, czy jest się w PiS, czy w Platformie.

Co jeszcze w polskim samorządzie nie działa tak, jak powinno?
Mamy nadmiar przepisów, tworzymy niepotrzebne ustawy. Powinno dokonać się ich przeglądu i wyrzucić ustawy ograniczające samorządność. Na przykład nie widzę powodu, dla którego ustawowo narzuca się, że w każdej gminie musi być ośrodek pomocy społecznej. Przecież istnieje tysiąc innych sposobów realizowania polityki społecznej bez generowania takich kosztów. Oddajmy ludziom prawo załatwiania swoich spraw tak, jak oni sami chcą. Będzie taniej i efektywniej. A więc - nadmiar przepisów.

Co jeszcze?
Jest konflikt wpisany w ustrój, pomiędzy wójtem i radą. Mamy tu pozostałości starego ustroju. Rada gminy nie ma środków na wyegzekwowanie swoich uchwał i ustaleń. Wójt jest "nie do ruszenia".

Pójdźmy dalej...
Kolejny problem - niedostateczna kontrola społeczna. To problem korupcji, nepotyzmu.

I problem prasy lokalnej w niewielkich miastach. Małe gazety są uzależnione od reklamodawców, którymi są często władze miasta.
Tak, a często też małe gazety lokalne są tworzone przez opozycję.

Co też nie wpływa dobrze na obiektywizm.
No właśnie. Tak, jest problem z prasą lokalną. Kolejna sprawa - tragiczne orzecznictwo administracyjne. Chodzi mi o sądy administracyjne i cały aparat nadzoru. Blokuje się samorządność w Polsce. Nieporozumieniem jest, że sąd uważa, iż władze lokalne mogą robić tylko to, na co jest wyraźna delegacja ustawowa, a urzędnik przy każdej decyzji musi powiedzieć, na podstawie której ustawy działa. To znaczy, że interes obywateli nie jest wystarczającym powodem do podjęcia decyzji przez władzę samorządową?

To chyba nie tylko problem przepisów, ale też problem mentalny. Urzędnicy lubią mieć tak zwaną podkładkę.
A tymczasem samorządność polega na tym, że decyzje podejmuje się na własną odpowiedzialność.

Mam jednak wrażenie, że jeśli chodzi o samych urzędników samorządu, o standardy ich postępowania, to są nieco wyższe niż na przykład 10 lat temu.
Cieszę się, że pan ma taką opinię, też mi się wydaje, że pewne rzeczy się czyszczą, tylko że to musi trwać bardzo długo.

Ostatnio prezydent Bronisław Komorowski wniósł projekt nowej ustawy.
Ma ona naprawić wiele spraw, o których mówiliśmy. Zobaczymy, czy "przejdzie" przez Sejm.

Rozmawiał Tomasz Słomczyński

Konferencja "Super mocni - 25 lat samorządu terytorialnego. Solidarność jest w nas" odbędzie się 15 października br. w Europejskim Centrum Solidarności. Początek o godz. 10. Wstęp wolny.

ZOBACZ NASZ SERWIS SPECJALNY

WYBORY SAMORZĄDOWE 2014 NA POMORZU

Kandydaci, komitety wyborcze, zasady głosowania, okręgi wyborcze